Deutschlands Probleme mit der Impfpflicht

Lothar Wieler klang verzweifelt. „Was muss denn noch geschehen, damit alle daran mitwirken, das Virus zu bekämpfen?", fragte der Chef des Robert Koch-Instituts angesichts der mehr als 100.000 Toten und der weiter steigenden Corona-Inzidenz. Wieler will die Einführung einer allgemeinen Impfpflicht zur Eindämmung der Pandemie nicht mehr ausschließen. „Ich bin nicht der Ansicht, dass man es jedem ohne Not ermöglichen sollte, um diese Impfung herum zu kommen“, sagte er. Folgt man aktuellen Umfragen, hat der RKI-Chef die Bevölkerung auf seiner Seite. Laut dem ZDF-Politbarometer befürworteten Anfang November 69 Prozent der Befragten eine Impfpflicht.

Am Wochenende zog die Nationale Akademie der Wissenschaften Leopoldina nach. Sie empfiehlt die Vorbereitung einer stufenweisen Impfpflicht. unter Berücksichtigung der dafür erforderlichen rechtlichen und sozialen Rahmenbedingungen. Damit machen die ExpertInnen deutlich, was in der Debatte kaum ausgesprochen wird: Wer eine Impfpflicht möchte, muss jetzt über die Umsetzung diskutieren. Sie erfordert mehr Vorbereitungen als ein Lockdown. Mit der Impfpflicht zieht der Staat sein letztes Ass, und er muss beweisen, dass er die umstrittene Verordnung auch durchsetzen kann.

Bleibt die Impfpflicht als letztes Mittel?

Österreich hat als erstes Land der EU diesen Schritt für Februar 2022 bereits beschlossen. Ähnlich wie in Deutschland hatten die Politiker auch dort eine Impflicht lange abgelehnt. „Lange, vielleicht zu lange, bin ich davon ausgegangen, dass es möglich sein muss, Menschen zu überzeugen, dass sie sich freiwillig impfen lassen, zum eigenen Schutz und zum Schutz ihrer Mitmenschen“, sagte Bundeskanzler Alexander Schallenberg. Nun müsse man der Realität ins Auge schauen. Auch die Leopoldina bezeichnet die Impfpflicht „als letzte Maßnahme, um eine Impflücke zu schließen, die sich augenscheinlich anders nicht beheben lässt“.

Das bittere Fazit zeigt: Der Ruf nach einer Impfpflicht kommt einer Bankrott-Erklärung der bisher angewandten Kommunikationsstrategie gleich. Während Länder wie Spanien, Portugal oder Irland ihre Bürgerinnen und Bürger überzeugen konnten, ist das in Deutschland und Österreich bisher nicht gelungen. Hierzulande liege das auch am mangelnden Vertrauen in die Politik, hat Cornelia Betsch von der Uni Erfurt ermittelt. Die Professorin für Gesundheitskommunikation untersucht in einer Langzeitstudie die Einstellung der Menschen zu Corona. Sie empfiehlt, Forschende stärker in die Kommunikation einzubeziehen. Aktuell sei der wichtigste Grund für die Ablehnung der Impfung das fehlende Vertrauen in deren Sicherheit. „Mit oder ohne Impfpflicht bedarf es schnellstens bester Aufklärung, um Menschen die Angst vor der Impfung zu nehmen“, fordert Betsch.

Kann die Impfpflicht Ungeimpfte überzeugen?

Betsch hat eine Impfpflicht bisher nicht befürwortet, nun bewertet sie das heikle Thema anders. Ihre Studien zeigen das Problem: Mehr als die Hälfte der aktuell nicht geimpften Personen möchte sich auf keinen Fall impfen lassen. „Es ist unwahrscheinlich, dass Appelle an die Eigenverantwortung oder leichte bis mittlere Einschränkungen für Ungeimpfte im Sinne einer 3G- oder 2G-Regel zu einer deutlichen Steigerung der Impfbereitschaft führen können“, sagt Betsch.

In Österreich hat bereits die Ankündigung der Impfpflicht für Bewegung gesorgt. Die Anreizsysteme für die Coronavirus-Schutzimpfung zeigten Wirkung, sagte Gesundheitsminister Wolfgang Mückstein am Samstag. Mittlerweile seien 70 Prozent der Gesamtbevölkerung zumindest teilweise immunisiert und zwei Drittel hätten einen ausreichenden Impfschutz, um vor schweren Verläufen geschützt zu sein, so Mückstein. Die Details zur Impfpflicht sollen Anfang Dezember dem Parlament vorgelegt werden, damit das Gesetz noch lange genug diskutiert werden kann. Am Wochenende berichteten österreichische Medien über einen Entwurf.

Kommt eine Altersgrenze für die Impfpflicht?

Die Gestaltung der Impfpflicht bedarf vielerlei Vorbereitung. Zunächst muss entschieden werden, welche Altersgruppe einbezogen werden soll. Vermutlich sei die Akzeptanz einer Impfpflicht nur für Erwachsene höher als eine, die auch Kinder einschließt, sagt Cornelia Betsch. Der Medizinrechtler Josef Franz Lindner von der Universität Augsburg hält die Einführung einer Altersgrenze für sinnvoll. Dass die Impfpflicht Infektionen verhindern kann, wird als Begründung verfassungsrechtlich nicht ausreichen. Dass sie den Kollaps der Krankenhäuser vermeiden kann, hingegen schon. Lindner argumentiert, die Impfpflicht könne auf Menschen abzielen, „die ohne Impfung typischerweise auf die Intensivstation kommen“. Das könnten zum Beispiel die über 60-Jährigen sein.

Der wissenschaftliche Dienst des Bundestages hat schon im Januar 2016 auf die Möglichkeit solcher Einschränkungen hingewiesen: „Eine Impfpflicht für bedrohte Teile der Bevölkerung im Falle der epidemischen Ausbreitung einer übertragbaren Krankheit mit schweren Verlaufsformen würde einen Eingriff in das im Grundgesetz garantierte Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit darstellen, der verfassungsrechtlich jedoch gerechtfertigt erscheinen kann.“ Eine generelle Impflicht für alle ist demnach schwerer vor Gericht durchzusetzen. Österreich will Schwangere und Minderjährige befreien, wobei die Altersgrenze laut Bericht noch offen ist.

Die Impfpflicht als Symbol

Trotzdem könnte sich die Mühe lohnen, den Pieks gegen Corona für alle verbindlich zu machen. „Mit einer allgemeinen Impfpflicht positioniert sich das staatlich verfasste Gemeinwesen erst einmal. Es gibt unmissverständlich zu verstehen: Wir werden die Pandemie nur noch erfolgreich einhegen, wenn sich alle, die es medizinisch können, mit Hilfe einer Impfung daran beteiligen“, erläutert Peter Dabrock, ehemaliger Vorsitzender des Deutschen Ethikrats, im Interview mit RiffReporter. Auch Cornelia Betsch wertet die Impfpflicht als starkes Signal: „Eine Pflicht kann in der aktuellen Situation, in der ungeimpfte Personen in ihren Rechten sichtbar eingeschränkt werden, sozialen Konflikten die Grundlage entziehen und Polarisierung aufgrund des Gesundheitsverhaltens verringern“, sagt die Erfurterin.

Welche Strafen für Impfverweigerer?

Das zweite große Diskussionsthema sind die Strafen für Impfverweigerer. Eine Expertengruppe der Max-Planck-Gesellschaft warnt, dass der Erfolg einer generellen Impfpflicht nicht garantiert sei. Für eine deutliche Wirkung müsste diese flächendeckend durchgesetzt und eine Missachtung mit empfindlichen Strafen geahndet werden, schreibt das Team um Viola Priesemann vom Max-Planck-Institut für Dynamik und Selbstorganisation in Göttingen. Die Impfpflicht ermögliche es, bei Zuwiderhandlung rasch zu reagieren, sagt Peter Dabrock. Das Spektrum der Strafen beginnt aus seiner Sicht bei Ordnungsgeldern und umfasst auch die Möglichkeit von Arbeitgebern, Arbeitnehmer, die sich weigern, der Impfpflicht nachzukommen, zu entlassen. Der österreichische Rechtswissenschaftler Benjamin Kneihs hält neben Geldstrafen auch Selbstbehalte für Impfverweigerer bei Krankenhausaufenthalten für möglich. Denkbar ist auch, Ungeimpfte weitreichend von der Teilnahme am normalen Leben auszuschließen. Die Höhe der Strafen wird die Debatte über die Impfpflicht bestimmen – und sie sollte jetzt beginnen. Der Entwurf für Österreich sieht nach Medienberichten eine Strafe bis zu 7200 Euro vor. Dieser Betrag wurde von der Regierung dementiert. Wer eine Geldstrafe nicht bezahlen kann, oder nicht bezahlen will, wird (ähnlich wie beim Schwarzfahren) mit dem Gang ins Gefängnis rechnen müssen. Damit sich die Impfverweigerer nicht freikaufen können, könnten die Strafen mit jeder neuen Ablehnung eines Impftermins steigen.

„Selbstverständlich sollte keine körperliche Gewaltanwendung durch Vollstreckungsbehörden durchgeführt werden“, erklärt Dabrock. Darin liegt wohl das größte Missverständnis, wenn über eine Impfpflicht gesprochen wird. Eine Zwangsimpfung durch einen staatlichen Impfarzt mit Polizeigewalt gegen den Willen der Betroffenen wird es nicht geben. Zudem wird der Impfstatus eines schwer erkrankten Covid-Patienten bei der Entscheidung über die weitere Behandlung keine Rolle spielen. Die ärztliche Hilfspflicht gelte unabhängig vom vorherigen Verhalten der Patienten, sagte Georg Marckmann, Ethiker an der LMU München in einer Stellungnahme der Deutschen Interdisziplinäre Vereinigung für Intensiv- und Notfallmedizin (Divi).

Behörden müssen sich rechtzeitig vorbereiten

Bei der Bekämpfung der vierten Welle kann die Impfpflicht nicht mehr helfen. Aber sie könnte eine Rolle spielen, damit die Inzidenzzahlen im nächsten Herbst nicht mehr so stark ansteigen. Als schnelles Instrument eignet sich die Maßnahme kaum. Auch in Österreich wird es zu Beginn der Impfpflicht im Februar einen Übergangszeitraum geben, in dem noch keine Strafen erhoben werden.

Auf die deutschen Behörden wartet ein großer Verwaltungsaufwand. Nach den bisherigen Erfahrungen aus der Pandemie darf man Zweifel haben, ob es gelingen wird, die Durchsetzung der Impfpflicht bei mehr als 80 Millionen Menschen ohne ausreichende Digitalisierung zu gewährleisten. Derzeit werden zwei Wege diskutiert, um den Impfstatus der Bevölkerung zu ermitteln. Zum einen könnten die Einwohnermeldeämter alle Bürgerinnen und Bürger anschreiben, einen Impfnachweis anfordern und dessen Gültigkeit kontrollieren. Zum anderen könnte diese Aufgabe von Krankenkassen übernommen werden, die dann den Behörden eine Liste mit Ungeimpften übergeben.

Mit diesen Daten könnte eine Impfpflicht in unterschiedlichen Ausprägungen organisiert werden. Cornelia Betsch kann sich als Expertin für Gesundheitskommunikation mehrere Stufen vorstellen. Ein erster Schritt könnte eine Pflicht zur Wahrnehmung eines Termins sein. Damit könnte der Teil der noch immer schlecht informierten oder unentschlossenen Menschen erreicht werden, die sich entweder sofort beim Termin impfen lassen oder zumindest ein Beratungsgespräch wahrnehmen müssen, in dem die persönlichen Bedenken behandelt werden. Dieser sanfte Druck wird mit einer starken Sanktion kombiniert. Wer den Termin verweigert, könnte sofort mit einem Ordnungsgeld bestraft werden. Mit dieser Strategie könnte der Staat einen letzten Versuch unternehmen, die Bürgerinnen und Bürger zu überzeugen. Allerdings fehlen derzeit die nötigen Strukturen. Die Hausärzte alleine würden diese Aufgabe nicht schaffen. Weitere, speziell ausgebildete Impfberater wären nötig. Das zu organisieren könnte Monate dauern.

Der Staat könnte auch auf diesen Zwischenschritt verzichten und gleich entschlossen handeln. Dann muss er sich auf eine Flut von Prozessen gefasst machen. Überzeugte Impfverweigerer werden die Bußgelder vermutlich ignorieren. Gut möglich, dass einige von ihnen Bilder erzwingen wollen, die zeigen, wie sie für ihre Überzeugung ins Gefängnis gehen, wenn der Gerichtsvollzieher mit der Eintreibung der Zwangsgelder gescheitert ist. Wer eine Impfpflicht befürwortet, muss dieses Szenario bis zum Ende denken.

Wie könnte man die Impfpflicht noch verhindern?

Die AutorInnen der Empfehlung der Max-Planck-Gesellschaft sind sich nicht sicher, ob eine Impfpflicht das beste Instrument ist, um die Impflücke in Deutschland zu schließen. Angesichts der Sorge um überfüllte Krankenhäuser sei es verständlich, dass Rufe nach einer Impfpflicht lauter werden. „Langfristig ist eine generelle Impfpflicht nicht notwendigerweise zielführend“, schreiben sie. Eine höhere Impfquote könne auch durch niedrigschwellige Impfangebote und gute (im Sinne von besserer) Kommunikation erreicht werden. Sie erheben einen Vorwurf, den die Politik nicht gerne hört. „Zu der aktuell niedrigen Impfrate haben sowohl eine unterschiedliche Impfbereitschaft in der Bevölkerung als auch Aspekte der Implementierung der Impfkampagnen beigetragen.“ Einfacher formuliert: die Verantwortlichen hätten mehr Mühe und mehr Professionalität bei der Werbung für die Impfung und die Umsetzung aufbringen müssen.

Dass eine Impfpflicht nicht automatisch alle Probleme löst, zeigt ein internationaler Vergleich aus dem Jahr 2018. Einige Länder erzielten auch ohne Impfpflicht hohe Impfquoten, andere mussten sich trotz Impfpflicht mit weit niedrigeren Impfquoten zufrieden geben. Forschende finden dabei keinen Zusammenhang zwischen der Härte, mit der eine Impfpflicht durchgesetzt wird, und der Impfquote. Höchste Zeit also, über die Details einer Impfpflicht zu sprechen und sie nicht nur als populistische Forderung zu missbrauchen.

Update: der Text wurde am 1. 12. um die neuen Entwicklungen in Österreich aktualisiert.