Verfassungsgerichte im Niedergang

Liebe Freunde des Verfassungsblogs,

Noch ist nicht klar, wie die Pokerpartie zwischen Barcelona und Madrid am Ende ausgeht. Aber ein Verlierer steht jetzt schon fest: das spanische Verfassungsgericht. Egal, wem man die Daumen hält in diesem so unfassbar verworrenen wie gefährlichen Konflikt – die Verfassungshüter in Madrid haben jetzt schon ein Maß an Autoritätsverlust erlitten, von dem sie sich nicht so schnell erholen werden. Wenn überhaupt. 

Das spanische Zentrum für soziologische Studien (CIS) ermittelt alle paar Jahre, wie viel Vertrauen die Institutionen des Staates genießen, auf einer Skala von 0 (gar kein Vertrauen) bis 10 (maximales Vertrauen). Auf der Zeitleiste ergibt sich ein interessantes Bild: Die Zahl der radikalen Feinde des Verfassungsgerichts (0 und 1) lag in den 90er und 00er Jahren meist um die 7-8% und steigt dann rapide an – auf 14% (2010), 19,6% (2011), 23,4% (2013) bis auf 25,6% im April 2015, der vorerst letzten Erhebung. Eine von vieren! Nimmt man die moderaten Skeptiker noch dazu (2 und 3), dann kommt man auf fast 40%. 

Quelle: CIS
CIS

Ihre Meinung geändert haben in diesem Zeitraum offenbar nicht nur die moderaten und glühenden Anhänger des Verfassungsgerichts, sondern auch und vor allem die Indifferenten: 1998 antwortete noch ein Drittel mit „weiß nicht“, heute nur noch ein Sechstel. Vor zwei Jahrzehnten kam man ohne Meinung zum Verfassungsgericht noch gut durchs Leben. Heute nicht mehr.

Nun ist im gleichen Zeitraum, der immerhin die Spanien bis in die Grundfesten erschütternde Eurokrise umfasst, das Vertrauen in alle staatlichen Institutionen gesunken, nicht nur in das Verfassungsgericht. Dessen spezielle Fieberkurven scheinen mir aber noch einmal eine andere Geschichte zu erzählen, nämlich die der zunehmenden Politisierung des Gerichts, die parallel verläuft zu der des katalanischen Unabhängigkeitsstrebens. 2006 klagte die heutige konservative Regierungspartei gegen das von der damaligen sozialistischen Mehrheit ausgehandelte und beschlossene Autonomiestatut der Region Katalonien. Vier Jahre lang plagte sich das Gericht mit wechselnden Versuchen beider politischer Lager ab, seine personelle Zusammensetzung in die eine oder andere Richtung zu manipulieren. 2010 dann schließlich das Urteil, einstimmig und auf der Oberfläche ein Kompromiss: das Statut wird nicht als Ganzes gekippt, aber in vielen wichtigen Details sehr wohl, und vor allem wird dem in der Präambel benutzten Begriff „Nation“ jeder normative Wert abgesprochen. Tage später: Millionen wutentbrannte Katalan_innen auf den Straßen. 2015 verbietet das Gericht nicht nur amtliche, sondern auch informelle, aus der Zivilgesellschaft heraus organisierte Abstimmungen über den Wunsch der Katalan_innen nach Unabängigkeit: Das Verfassungsgebot unauflöslicher nationaler Einheit verbietet nicht nur die Antwort, sondern schon die Frage. Im gleichen Jahr ermächtigt die Regierung das Verfassungsgericht, seine Urteile gegenüber katalanischem Ungehorsam selber durchzusetzen, mit Bußgeldern, Amtsenthebungen und Aufhebung von Amtshandlungen, die seinen Urteilen zuwiderlaufen. Das Gericht wird sein eigenes Vollstreckungsorgan. Es richtet nicht mehr nur, es exekutiert. Es übt nicht mehr nur Autorität aus, sondern Macht.

Diese Entwicklung scheint mir nicht der geringste Teil der Tragödie zu sein, die sich derzeit in Spanien abspielt. Die Verfassungsgerichtsbarkeit erfunden zu haben, war mal der ganze Stolz des europäischen Konstitutionalismus. Sie war der Schlüssel zum Erfolg beim Übergang zur Demokratie, nicht nur in Deutschland 1949 und in Spanien 1978, sondern überall, in Südafrika, in Mittel- und Osteuropa, in Lateinamerika. Und das mit gutem Grund: Nach einer Revolution, in einer zutiefst gespaltenen Gesellschaft braucht es mehr als nur Mut und Einsicht, sich auf das Abenteuer Demokratie einzulassen. Wer in der Minderheit landet, muss vertrauen können, von der Mehrheit nicht vergewaltigt und ausgeplündert zu werden, um ihr ohne Gegenwehr die Macht zu überlassen. Das macht sonst keiner. Das könnte man sonst vernünftigerweise einfach nicht erwarten. Und was ist besser geeignet als ein starkes, unparteiisches und dem politischen Machtkampf entzogenes Verfassungsgericht, um der Minderheit dieses Vertrauen zu geben, ohne das keine Demokratie funktioniert?

Dieses Vertrauen ist in Spanien dahin, und das ist schlimm. Mir scheint dieser Vorgang aber über die spezielle Tragödie Spaniens hinaus lehrreich zu sein. Drei Dinge dazu. 

Erstens ist die Politisierung der Verfassungsjustiz kein rein spanisches Phänomen, ebenso wenig wie die Judizialisierung der Politik. Die Partido Popular konnte, anstatt sich mit dem Selbstbestimmungsstreben der Katalan_innen als politischem Problem auseinanderzusetzen, auf das Gericht zeigen und sagen: Sind ja gar nicht wir, die dagegen sind, sondern die Verfassung. Anstatt nach einer politischen Lösung für ein politisches Problem zu suchen, wird daraus eine rechtliche Frage gemacht, die nach einer rechtlichen Antwort verlangt. So wird das Verfassungsgericht nolens volens in die Rolle eines politischen Akteurs gedrängt. Die Art, wie das in Spanien geschehen ist, war besonders krass. Aber im Prinzip gibt es das überall, wo es Verfassungsgerichtsbarkeit gibt. Wo ihnen aufgetragen ist, die „Einheit der Nation“ zu wahren (oder, for that matter, die „Verfassungsidentität“), da bekommen sie allerdings offenbar besonders schnell den Ärmel zwischen die Räder. 

Zweitens zeigt sich nicht nur in Spanien, dass die Funktion der Verfassungsgerichte, die Macht der Mehrheit um der Demokratie willen zu bändigen, auf Akzeptanzprobleme stößt. Die (tatsächliche oder gefühlte) Mehrheit sieht das nicht mehr ein, die Minderheit konstitutionell beruhigen zu müssen. Sie will sich nicht mehr binden lassen. Sie will die ganze, ungezügelte Macht, und sie fühlt sich demokratisch völlig im Recht dabei. Ganz besonders in post-revolutionären Ländern, in denen die einstmals Unterdrückten noch jede Menge Rechnungen offen haben mit ihren früheren Unterdrückern. Das gilt auch für die Independisten in Katalonien. 

Drittens scheint mir, das wir uns von der Vermutung verabschieden müssen, dass Verfassungsgerichte allein ein Kennzeichen liberaler demokratischer Verfassungsstaaten sind. Ich saß gestern auf einer Tagung der Konrad-Adenauer-Stiftung in Berlin mit Doris König auf dem Podium, Richterin im Zweiten Senat des Bundesverfassungsgerichts. Sie erzählte, dass im Juni eine Delegation aus Karlsruhe nach Batumi in Georgien gereist war, um an der europäischen Konferenz der Verfassungsgerichte teilzunehmen. Bei der Konferenz habe der Präsident des türkischen Verfassungsgerichts erschreckende Dinge gesagt. Daraufhin, so König, sei die deutsche Delegation aufgestanden und gegangen. Ihr Kollege Michael Eichberger aus dem Ersten Senat berichtete von einem ganz ähnlichen Vorfall beim Weltkongress der Verfassungsgerichte in Vilnius Mitte September: Wieder habe der Präsident des türkischen Verfassungsgerichts das Wort ergriffen und die Entlassung von 1000 Richtern in der Türkei als Großtat gepriesen. Als der türkische Kollege dafür auch noch Deutschland wegen der Entlassung von DDR-Richtern als Vorbild hinstellte, habe er scharf protestiert, so Eichberger – was der türkische Verfassungsrichter wiederum als eine Art diplomatischen Eklat darzustellen versuchte.

Bisher waren wir gewohnt, Verfassungsgerichte als eine Art natürlichen Gegner von Autokraten zu betrachten. Aber vielleicht stimmt das in diesen Zeiten des Stealth Authoritarianism nicht mehr. Orbán hat große Freude an seinem ungarischen Verfassungsgericht, er kann das richtig gut gebrauchen. Kaczyński ebenfalls. Und Erdoğan schon sowieso. 

Sonderbare Dinge

Apropos Ungarn: die „Lex CEU“, die ausländischen Privatunis in Ungarn im Allgemeinen und die Konstitutionalisten-Hochburg CEU im Besonderen mit der Schließung bedroht, hat viel internationales Aufsehen erregt. Jetzt ist die Frist, bis zu der die Unis durch Staatsverträge gerettet werden könnten, ausgelaufen – diese wurde aber, wie der Justizminister verkünden ließ, urplötzlich um ein Jahr verlängert. Was dahinter stecken könnte, ergründet die von dem Gesetz unmittelbar betroffene RENATA UITZ.

Zurück zu Katalonien: KARLO BASTA hat die Bürgerkriege beim Zerfall Jugoslawiens am eigenen Leib miterlebt und kann daher beurteilen, was es mit der gelegentlich gehörten Befürchtung, in Spanien drohe ein ähnliches Szenario, auf sich hat. Fazit: Noch spricht dafür nichts. Noch nicht.

In Großbritannien regen sich neue Spekulationen, ob man nicht doch irgendwie noch von der Austrittserklärung aus der EU wieder herunterkommen könnte. CORMAC MAC AMHLAIGH hat das europarechtlich mal durchgeprüft. Sieht nicht gut aus.

In der Schweiz ist zurzeit eine neue, von der SVP vorangetriebene Volksinitative anhängig, die den Staat zum notorischen Bruch z.B. der Europäischen Menschenrechtskonvention zwingen würde, wenn sie durchkommt. Die eigentümlichen Vorwirkungen, die diese Initative jetzt schon zeitigt, schildert STEFAN SCHLEGEL.

Da wir gerade von Völkerrechtsverstößen sprechen: NULA FREI und CONSTANTIN HRUSCHKA zeigen die zahlreichen rechtlichen und politischen Probleme auf, die mit den Versuchen der EU einhergehen, den Flüchtlingsandrang über das Mittelmeer schon in Niger, Tschad und Libyen zu stoppen.

Von Mecklenburg-Vorpommern ist auf diesen Seiten eher selten die Rede, aber jetzt hat das Landesverfassungsgericht in Greifswald ein interessantes Urteil gesprochen: Das Amt des Gleichstellungsbeauftragten nur für Frauen zu reservieren, ist nach Ansicht der nordostdeutschen Verfassungshüter keine verbotene Diskriminierung. Was dahinter steckt, erklärt BERIT VÖLZMANN.

Anderswo

Viel außerordentlich Lesenswertes zu Katalonien in dieser Woche. Eine Auswahl: ANNE PETERS fragt sich, wie gut das Völkerrecht mit seinen gewohnten Kategorien in punkto Referenda noch mit einem Phänomen wie der katalanischen Unabhängigkeitsabstimmung zurande kommt. HENRI LABAYLE zeichnet den Katalan_innen ein Bild der Hoffnungslosigkeit, was ihre Erwartung begrifft, in der EU irgendeine Zukunft zu haben. MARTIN SCHEININ bestreitet Kataloniens Recht, sich einseitig von Spanien abzuspalten, bestätigt aber sein Recht, mit diesem Begehren Gehör zu finden. MIGUEL ANGEL PRESNO LINERA misst die Erklärung des katalanischen Regierungspräsidenten Carles Puigdemont, zuerst die Unabhängigkeit zu erklären und diese Erklärung anschließend vorläufig auszusetzen, an Kataloniens eigens zu diesem Zweck erlassenen Gesetzen und kommt zu dem Schluss: Das geht alles überhaupt nicht.

Wer vergessen oder sich daran gewöhnt hat, dass in Frankreich seit 23 Monaten Ausnahmezustand herrscht, sollte sich JEAN PHILIPPE DEROSIERs kraftvolles „Nein“ durchlesen. 

CRISTINA SAENZ PEREZ beschreibt, wie schwierig nach dem Brexit die Zusammenarbeit bei Justiz und Polizei zwischen EU und Großbritannien werden wird.

JACK SHELDON hat Vorschläge, welche Kompetenzen ein zukünftiges englisches Parlament besitzen sollte.

DIRK VOORHOOF würdigt ein neues Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, das Journalisten robusten Quellenschutz sichert, und das gleiche tut ROSELINE LETTERON.

In der nächsten Woche werden wir uns mit den Wahlen in Österreich herumschlagen müssen und mit dem nahenden nächsten Independisten-Coup in Norditalien, wo sich am kommenden Sonntag der regionale Volkswille der Lombard_innen und Venetoer_innen (sagt man so?) artikulieren wird.

Mein Dank geht einstweilen an Eloisa del Pino für Hilfe beim Auffinden und Rat beim Interpretieren der Zahlen zum Vertrauen in das spanische Verfassungsgericht. Ihnen alles Gute,

Max Steinbeis