Der Volkskanzler

Was, wenn unsere Demokratie doch nicht so stabil ist, wie wir denken? Eine Warnung von Max Steinbeis

Daboost/Deposit Deutschlandfahne (verfremdet, Symbolbild)

Die Warnung war knallhart: Jemand, der das demokratische System von innen grundlegend ändern wollte, käme ziemlich weit, sagte der Hamburger Justizsenator Till Steffen und forderte, „Sicherungen" zum Schutz der Demokratie einzubauen. Denn die Verfassungsordnung habe Schwachstellen. Max Steinbeis, Gründer des „Verfassungsblog", legt in diesem Szenario dar, wie weit ein Politiker autoritären Typs in Deutschland ganz legal käme.

I.

Jetzt mal angenommen, es käme einer. Mal angenommen, da wäre plötzlich einer, der die Menschen begeistert und mit Hoffnung erfüllt. Einer, der sie mobilisiert, der sie organisiert und ihnen Schwung verleiht. Der eine große Bewegung hinter sich schart, ohne ideologischen Ballast, offen für alle, die an der Zukunft mitarbeiten wollen. Einer, der sie alle völlig unmöglich aussehen ließe, Olaf Scholz und Annegret Kramp-Karrenbauer und tutti quanti. Ein Neuer, ein Erneuerer, ein von der alten Bundesrepublik und ihrer Politik und ihrem zerfallenden Parteiensystem gänzlich Unkontaminierter. 

Angenommen, der Mann (angenommen, es ist einer) hat Erfolg. Gewinnt Landtagswahlen. Wird Ministerpräsident. Angenommen, der Schwung dieses Sieges trägt ihn durch den Bundestagswahlkampf bis an die Spitze aller Umfragen. Angenommen, sein Hinzukommen verändert das Spektrum der politischen Möglichkeiten radikal. So sehr, dass es, angenommen, für eine eigene Mehrheit reicht am Wahlabend. Dass er keine Koalitionspartner braucht, keine endlose Verhandlungsrunden, keine Kompromisse schließen, Anhänger enttäuschen und Bündnisse mit Leuten eingehen müssen, die er eben noch mit Hohn und Verachtung überschüttet hat. So wie die Zigmillionen seiner Wählerinnen und Wähler es sich ersehnt und erhofft haben. Angenommen, das Land bekommt in Rekordzeit eine handlungsfähige Regierung mit einem klaren, kompakten Profil und Programm. Ein Tag der Erlösung.

Angenommen, er schlägt bei seinem ersten Auftritt nach der Wahl einen staatsmännischen und nachdenklichen, manche finden: geradezu versöhnlichen Ton an. Der Wahlkampf, sagt er, habe viele Wunden geschlagen. Aber jetzt sei die Zeit des Streitens und des Redens vorbei. Durch konkrete Taten werde er diejenigen ins Unrecht setzen, die ihn als Gefahr für die Verfassung verunglimpft haben. Es sei der Souverän, sagt er, der die Macht in seine Hände gelegt habe: das deutsche Volk. Vor dieser Entscheidung empfinde er tiefen Respekt, genauso wie vor dem Grundgesetz. Er sei der verfassungsmäßig gewählte Bundeskanzler. Und von nichts und niemand werde er sich daran hindern lassen, die in ihn gesetzten Hoffnungen zu erfüllen. Er werde ein Kanzler aller Deutschen sein. Nicht nur derer, die ihn gewählt hätten. Er werde dieses tief zerstrittene Land einen. 

II.

Angenommen, seine Regierung bringt Tage nach der Übernahme der Amtsgeschäfte eine Änderung des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht in Gang. Die Medien und die juristischen Berufsverbände schlagen Alarm: Er wolle das Verfassungsgericht mit Gefolgsleuten vollpacken! Das verfängt aber nicht recht. Die Gesetzesänderung beschränkt sich darauf, einen dritten Senat in Karlsruhe einzurichten, neben den beiden, die es bereits gibt. Ein Angriff auf den Rechtsstaat? Na, übertreiben wir mal nicht. Die Bundestagsmehrheit kann vier der acht Posten in dem neuen Senat besetzen, aber für eine Stimmenmehrheit braucht man immer noch fünf, oder nicht? In seiner eigener Partei wird Enttäuschung laut, dass der Kanzler das Verfassungsgericht, diese Bastion undemokratischer Bedenkenträgerei, nicht härter anpackt. Die Macht der „roten Roben“ in Karlsruhe bleibt völlig unangetastet. 

Ein dritter Senat also, der künftig für alle Verfahren des Staatsorganisationsrechts zuständig sein soll: Organklagen, abstrakte Normenkontrollverfahren, Bund-Länder-Streitigkeiten, Wahlprüfungssachen und solche staubtrockene Dinge. Die beiden bestehenden Senate, so die offizielle Begründung, sollen sich mit ihrer ganzen Kraft dem Schutz der Grundrechte der Bürgerinnen und Bürger widmen. Lässt sich das nicht hören? Klagt nicht das Verfassungsgericht selbst seit Jahren über seine Überlastung? 

Die neue Regierung profitiert davon, dass die Regel, dass die Richterinnen und Richter am Bundesverfassungsgericht mit Zweidrittelmehrheit gewählt werden müssen, bereits seit einigen Jahren abgeschafft ist. Das hatte die vorherige Mehrheit getan. Im letzten Bundestag besaß die jetzige Regierungspartei schon eine Sperrminorität. Die „Altparteien“, wie sie jetzt allgemein genannt werden, wollten damals um jeden Preis verhindern, dass die neue Partei bei der Besetzung frei werdender Posten am Bundesverfassungsgericht ein Mitspracherecht für sich erzwingt. 

Theoretisch könnte die neue Bundestagsmehrheit jetzt diese Zweidrittelmehrheit natürlich auch selber abschaffen. Dafür bräuchte sie nicht einmal die Zustimmung des Bundesrates. Aber sie muss das gar nicht, das ist bereits erledigt. So oder so kann niemand die Regierungsmehrheit daran hindern, die vier vom Parlament zu wählenden Richter für den Dritten Senat ganz alleine auszuwählen. Die Opposition geht ja nicht leer aus. Die Altparteien haben ja noch den Bundesrat. In der Länderkammer besitzen sie ja noch eine komfortable Mehrheit. Er sei bereit, sagt der Bundeskanzler, die vier vom Bundesrat zu besetzenden Richterinnen und Richter ganz ihrer Auswahl zu überlassen. Dafür erwarte er aber auch Respekt für die vier Personalentscheidungen, die der Bundestag zu fällen habe. 

III.

Angenommen, der neue Kanzler macht sein Wahlversprechen wahr. Sagen wir: eine große Steuerreform, verbunden mit einer massiven Erhöhung des Kindergelds und einem Investitionspaket für Bildung und Infrastruktur. Das Paket durch den Bundesrat zu bringen, war unendlich mühsam, riskant und teuer, aber: Es ist vollbracht, die Reform steht im Bundesgesetzblatt, ein großer Sieg. Von Staatskunst schreibt die FAZ, vom Volkskanzler die BILD. 

Die unterlegenen Landesregierungen geben sich aber noch nicht geschlagen. Sie halten die Reform für verfassungswidrig: Viel zu tief greife sie in die Kompetenzen und in die eigenständige Haushaltswirtschaft der Länder ein, so ihr Argument. In der Tat zeichnet sich in Karlsruhe in der mündlichen Verhandlung deutlich ab, dass ein Teil der Richterbank diese Bedenken teilt.

Bei der Urteilsverkündung trägt der Senatsvorsitzende eine ernste Miene zur Schau. Noch nie, sagt er in einer Vorbemerkung, sei eine Spruchkammer des Gerichts bei einer so fundamentalen Sache so tief gespalten gewesen. Vier der acht Mitglieder des Dritten Senats hielten die Steuerreform für eklatant verfassungswidrig. Aber bei Stimmengleichheit, da sei § 15 Abs. 4 S. 3 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht eindeutig, könne ein Verstoß gegen das Grundgesetz nicht festgestellt werden. Die vier anderen Richter – in der Presse werden sie „Kanzler-Richter“ genannt – halten das Gesetz für korrekt. Damit sei die Klage abzuweisen.

Der Kanzler verzichtet in seiner Reaktion auf jede triumphale Geste. Im Gegenteil, sagt er, mache ihm die Gespaltenheit des Bundesverfassungsgerichts große Sorgen. Auch wenn sein Reformpaket das Verfahren in Karlsruhe unbeschadet passiert habe, hätte nur ein Richter anders entscheiden müssen, und das ganze Paket wäre gekippt. Schon der Respekt vor der demokratischen Legitimation des Gesetzgebers verbiete es, die Geltung seiner Gesetze von dem schwankenden Willen eines einzigen Verfassungsrichters abhängig zu machen. 

Das Justizministerium werde daher eine erneute Änderung des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht anstoßen. Wenn das Gericht eine Entscheidung des Gesetzgebers für verfassungswidrig erklären wolle, dann künftig nur noch mit qualifizierter Mehrheit. Sechs der acht Richter müssen dafür sein, das Gesetz für nichtig zu erklären. Wenn mehr als zwei ein so genanntes „normverwerfendes Urteil“ nicht mittragen, bleibt das Gesetz in Kraft. Diese Idee, fügt der Kanzler schmunzelnd hinzu, sei übrigens gar nicht seine. Die habe er von der CDU. Es sei ja nicht alles immer schlecht, was von den Altparteien kommt.

Die Opposition ist entsetzt. Der Kanzler wolle sich die verfassungsgerichtliche Kontrolle vom Hals schaffen! Damit immunisiere sich die Regierungsmehrheit im Parlament gegen jedes Risiko, mit ihren Gesetzen in Karlsruhe aufgehoben zu werden! Damit könne die Regierung machen, was sie wolle! Das sei das Ende des Rechts- und Verfassungsstaats! Es gibt eine Sondersendung im öffentlich-rechtlichen Fernsehen, eine Mahnwache im Karlsruher Schlossgarten, und in Berlin, Frankfurt und einigen anderen Städten demonstrieren Zehntausende friedlich für Demokratie und Grundgesetz.

Die Idee, gegen das Gesetz vor das Bundesverfassungsgericht selbst zu ziehen, wird erwogen und wieder fallen gelassen. Zu begründen, dass eine solche Änderung nicht in der Macht der Legislative liegen sollte, erweist sich als staatsrechtlich keineswegs trivial. Außerdem würde man Karlsruhe in die peinliche Lage bringen, in eigener Sache urteilen zu müssen. Vor allem aber, stellt man ernüchtert fest, würde der Normenkontrollantrag beim Dritten Senat landen. Dem Senat mit den vier „Kanzler-Richtern“. Das kann man sich schenken. 

IV.

Lange hatte die Bundespräsidentin versucht, dem Konflikt mit der Regierung aus dem Weg zu gehen. Sie ist das Staatsoberhaupt, aber sie hat keine Macht, und das weiß sie. Sie ist nicht vom Volk gewählt, sondern von einer parlamentarischen Minderheit plus ein paar Hundert Landtagsdelegierten, die niemand kennt. Sie hält Reden, mahnt zur Besonnenheit, erinnert an die Werteordnung des Grundgesetzes und ist um jeden Tag froh, der vorübergeht, ohne dass sie mit dem Kanzler Streit bekommt. 

Das, so spürt sie zu ihrer Beunruhigung, wird aber zunehmend schwierig. Fast scheint es, als suchte der Kanzler die Auseinandersetzung mit ihr. In seinen Tweets häufen sich sarkastische Spitzen gegen sie, die auf gute Worte und guten Glauben Angewiesene. Was dahinter steckt, wird ihr klar, als der Innenminister seine Reform der Bundespolizei der Öffentlichkeit vorstellt. 

Das Gesetz kann sie nicht unterschreiben. Nicht ohne den Rest an Respekt, der ihr noch entgegengebracht wurde, zu verlieren. Am gleichen Tag, als sie bekannt gibt, dass sie wegen verfassungsrechtlicher Bedenken das Gesetz nicht ausfertigen werde, hält auch der Innenminister eine Pressekonferenz ab. Er stellt ein Rechtsgutachten vor, das er sich von einem ehemaligen Verfassungsrichter hat schreiben lassen.

Ob und in welchem Umfang das Grundgesetz den Bundespräsidenten ermächtige, Gesetze auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu überprüfen, sei in der Fachwelt seit Jahrzehnten umstritten, so der Befund des Gutachters. Die besseren Argumente sprächen dafür, die Prüfungskompetenz des Staatsoberhaupt strikt auf die Formalien des Gesetzgebungsverfahrens zu beschränken. Ob ein Gesetz in Grundrechte oder in die Zuständigkeiten der Bundesländer eingreife, könne nur das Bundesverfassungsgericht überprüfen. Er empfehle daher eine Organklage in Karlsruhe, um ein für allemal für Klarheit zu sorgen.

Seine Regierung gedenke der Empfehlung des Professors zu folgen, verkündet der Kanzler. Es könne doch nicht sein, dass die Bundespräsidentin sich grundgesetzwidrig zum Hüter der Verfassung aufschwinge. In der Weimarer Zeit habe man ja gesehen, wohin das führe. Er habe vollstes Vertrauen in den Dritten Senat in Karlsruhe, dass er mit dieser undemokratischen Praxis aufräumen werde. 

V.

Es sei nicht seine Idee gewesen, das Wahlrecht auf die Agenda zu setzen, sagt der Kanzler. Das Thema sei eins der vielen Probleme, die er von der Allparteienregierung geerbt habe. Seit mehr als einem Jahrzehnt hätten sich die Altparteien als unfähig erwiesen, für ein verfassungsmäßiges Wahlrecht zu sorgen. Der Bundestag werde mit jeder Wahl größer, womöglich werde er auf über 1000 Abgeordnete anwachsen, prophezeiten Experten. Das sei doch völlig irre. Die verantwortlichen Politiker aus den Altparteien hätten sich auf diese Weise lang genug ihre Taschen mit Diäten vollgestopft. Damit sei jetzt Schluss.

Künftig, erklärt der Kanzler, werde der Bundestag ganz korrekt und sauber nach einem so genannten Grabensystem gewählt: Die Hälfte der Mandate geht nach dem Mehrheitswahlrecht an siegreiche Wahlkreiskandidaten, die andere Hälfte wird nach dem Verhältniswahlrecht an die Parteienlisten verteilt. Das sei gar nicht so sehr viel anders als bisher, nur könnten die Wählerinnen und Wähler künftig mit ihrer Erststimme tatsächlich wählen, wem sie die Vertretung ihrer lokalen Interessen im Bundestag anvertrauen wollen. Außerdem müsse der aufgeblähte Bundestag deutlich verkleinert werden. 500 Parlamentarier seien vollauf genug, schon aus Kostengründen. Der neue Präsident des Statistischen Bundesamts, ein tüchtiger Mann, den er seit seiner Jugendzeit gut kenne, sei in seiner Eigenschaft als Bundeswahlleiter mit der Aufgabe betraut, einen Vorschlag für die Neueinteilung der nunmehr 250 Wahlkreise zu erarbeiten. Entscheiden werde darüber keine undemokratische Kommission, sondern das Parlament selbst. Die bisherige, von Bundespräsidenten ernannte Wahlkreiskommission werde abgeschafft.

Eine Zustimmung des Bundesrates, so der Kanzler, halte er nicht für nötig. Davon stehe nichts in Artikel 38 Grundgesetz. Und wenn die Länderkammer das anders sehe, dann solle sie halt klagen. Er sehe einer Entscheidung des Dritten Senats des Bundesverfassungsgerichts mit größter Gelassenheit entgegen.

Es fällt der Opposition nicht schwer, auszurechnen, was diese Wahlrechtsreform für ihre Erfolgschancen bedeutet. Sogar eine Zweidrittelmehrheit liegt für die Regierungspartei in realistischer Reichweite. Nur ein breites Wahlbündnis kann ihm den Sieg bei den nächsten Bundestagswahlen noch streitig machen, wenn überhaupt. 

Die Verhandlungen verlaufen zäh. Überraschend geben zwei Präsidiumsmitglieder der CDU bekannt, aus dem Bündnis ausscheren und mit jeweils neuen Parteien auf eigene Faust zu den Wahlen antreten zu wollen. Er begrüße das, sagt der Kanzler. Vielfalt und Pluralismus seien ja immer schön. Dafür habe seine Regierung ja kürzlich eigens das Parteienrecht liberalisiert, um es leichter zu machen, mit neuen Köpfen und Ideen und mit schlanken und schlagkräftigen Organisationen im demokratischen Wettbewerb an den Start zu gehen. Das neue Recht der Parteienfinanzierung mache die Gründung neuer Parteien auch finanziell ausgesprochen attraktiv, sofern man sich an die Regeln halte. 

Wer das nicht tue, müsse mit Sanktionen rechnen. Das sei nur normal. Gerüchte, den Grünen drohten Probleme wegen ihres Rechenschaftsberichts, wolle er nicht kommentieren, sagt der Kanzler. Die Kontrolle der Parteienfinanzen sei Sache des Bundestagspräsidenten, ebenfalls ein langjähriger und guter Freund, der sich gewissenhaft um diese Dinge kümmere. Wenn auf die Grünen jetzt mitten im Wahlkampf eine Millionenstrafe zukomme, dann sei das sicher keine leichte Situation. Aber man dürfe halt nicht immer anderen Vorschriften machen wollen und sich dann selbst nicht daran halten, nicht wahr?

VI.

Er habe die Absicht, sagt der Kanzler, sich bei der bevorstehenden Bundestagswahl um ein robustes demokratisches Mandat für ein Vorhaben von allergrößter Wichtigkeit zu bewerben. Wieder und wieder habe in den letzten vier Jahren die Opposition über den Bundesrat die Macht an sich zu reißen versucht. Er sei nicht willens, dem noch länger tatenlos zuzusehen. Demokratie sei nicht dazu da, dass die Wahlverlierer alles blockieren, verhindern und durchlöchern können, wofür der Wahlsieger vom deutschen Volk gewählt worden ist. Das Grundgesetz sei ihm so lieb und teuer wie jedem guten Bundesbürger. Aber der Souverän seien in Deutschland nicht irgendwelche Provinzfürsten in Wiesbaden, Potsdam oder Kiel, sondern einzig und allein das deutsche Volk. 

Es sei an der Zeit, der Wahrheit ins Auge zu sehen: Deutschland brauche eine neue Verfassung. Das Grundgesetz „verliert seine Gültigkeit an dem Tage, an dem eine Verfassung in Kraft tritt, die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist“. Das stehe so ausdrücklich drin in Artikel 146. Er nehme diesen Auftrag des Grundgesetzes ernst. Bei der Wiedervereinigung 1990 habe man sich nicht dazu entschließen können, die alten Strukturen und die alten Eliten entschlossen beiseite zu räumen und den Weg zu einer echten, gesamtdeutschen Verfassung zu gehen. Was man damals nicht zu Ende gebracht habe, müsse man eben jetzt zu Ende bringen. 

Wenn das Volk ihm in diesem Herbst erneut sein Vertrauen schenke, dann werde er dafür sorgen, dass das Volk selbst über seine Verfassung entscheiden könne. Eine Volksabstimmung werde er in die Wege leiten. Dafür müssten die gesetzlichen Grundlagen noch geschaffen werden. Das werde zu den ersten Dingen gehören, die er nach seiner Wiederwahl in Angriff nehmen werde. 

Der Bundestag als Vertretung des deutschen Volkes sei der richtige Ort, um zu debattieren, wie die neue Verfassung aussehen solle. Er könne auf umfangreiche Vorarbeiten aus der letzten Legislaturperiode zurückgreifen, in der seine Partei ja schon einmal, leider erfolglos, eine umfangreiche Verfassungsreform initiiert habe. Er sei sicher, dass es dem Parlament in bewährter zügiger und tatkräftiger Manier gelingen werde, binnen weniger Wochen einen Entwurf zu beschließen. 

Die Opposition sei herzlich eingeladen, sich an dieser Arbeit konstruktiv zu beteiligen und zu versuchen, das Parlament von ihren Ideen und Vorschlägen zu überzeugen. Wenn sie von dieser Einladung keinen Gebrauch machen und sich stattdessen in die Schmollecke zurückziehen wolle, sei das ihre Sache. 

Er für seinen Teil sei entschlossen, die freie Entscheidung des deutschen Volkes über seine Verfassung zu respektieren. Er empfehle allen anderen in diesem Land mit Nachdruck, es ebenfalls zu tun. Verfassungsfeinde hätten von ihm keine Schonung zu erwarten.

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