Ein Rechenexempel (Teil 2)

Wie eine CO2-Abgabe den Klimaschutz voranbringen soll – Beispiele aus aller Welt

Von Christopher Schrader

C.Schrader Vom Hochufer in Hamburg-Altona geht der Blick über die Elbe nach Süden. Dort hinter der Köhlbrandbrücke sind etliche Industriebetriebe angesiedelt, unter anderem das Kohlekraftwerk Moorburg. Die sichtbaren Wolken sind nur Wasserdampf, aber aus den gleichen Schornsteinen entweicht auch eine große Menge CO2.

KlimaSocial – vom Wissen zum Handeln

Damit der Klimaschutz im Leben aller Menschen ankommt, empfehlen viele Fachleute, auch auf Benzin, Diesel, Erdgas und Heizöl einen CO2-Preis zu erheben. Eine solche Abgabe müsste anfangs 35 bis 70 Euro pro Tonne Kohlendioxid ausmachen, wenn sie Haushalte und Wirtschaft in Richtung der Pariser Klimaziele führen soll. Dafür gibt es bereits etliche internationale Beispiele.   

Die deutsche Energiewende ist bisher vor allem eine Stromwende, und der jetzt vorgeschlagene Kohleausstieg verstärkt diesen Trend nur. Im Verkehr tut sich hingegen nichts, im Gebäudesektor deutlich zu wenig – also dort, wo einfache Bürger ihre Entscheidungen treffen.

Damit sich das Verhalten auch im Alltag der Deutschen ändert, müssten Autofahren und Heizen mit fossiler Energie langsam immer teurer werden. Staaten wie Schweden und die Schweiz machen das bereits vor, auch in den USA wird die Einführung einer aufkommensneutralen CO2-Abgabe diskutiert.


Hinweis: Dies ist der zweite Teil eines Artikels über CO2-Abgaben. Der erste Teil behandelte vor allem die Frage, was die Gebühr die Haushalte kostet und wie mit den Einnahmen soziale Härten vermieden werden können. Dazu hatte sich auch die Kohlekommission in einer wenig beachteten Passage ihrer Stellungnahme geäußert. Außerdem haben wir ein Interview mit Oliver Krischer, dem stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden der Grünen im Bundestag veröffentlicht.

Hamburg, den 5. Februar 2019

„Paris hat uns klare Ziele zur Reduktion der CO2-Emissionen vorgegeben, jetzt heißt es, diese Ziele mit entsprechenden Mitteln zeitnah umzusetzen“, sagt Brigitte Knopf, Generalsekretärin des Mercator-Instituts für globale Gemeinschaftsgüter und Klimawandel (MCC) in Berlin. In diesem Satz schwingt implizit eine Analyse der Situation mit, die kaum jemanden überraschen dürfte: Die Welt als Ganzes und Deutschland als Nation sind keinesfalls auf dem richtigen Weg, die globale Erwärmung auf – wie gefordert – „deutlich unter zwei Grad Celsius“ gegenüber 1990 zu begrenzen, sie bestenfalls sogar bei plus 1,5 Grad zu stabilisieren. Weiterhin werden dafür zu viel Kohlendioxid und andere Treibhausgase ausgestoßen.

Doch Jammern allein hilft natürlich nicht, das weiß auch Knopf:  „Wir dürfen nicht dabei stehen bleiben, über die Emissions-Lücke zu sprechen, sondern müssen auch über die ,Politik-Lücke‘ bei der Umsetzung sprechen.“ Als geeignetes politisches Mittel sehen es viele Ökonomen und andere Fachleute, auf den Ausstoß von CO2 einen uniformen Preis zu erheben, ganz unabhängig davon, ob es um Erdgas zum Heizen, Benzin zum Autofahren oder Kohle für die Produktion von Stahl geht. 

Welcher Preis ist angemessen?

Wie hoch eine CO2-Abgabe sein sollte, hat eine hochrangige Kommission von Ökonomen untersucht. Das Gremium nannte eine Spanne von 40 bis 80 Dollar (35 bis 70 Euro) pro Tonne für das Jahr 2020 und 50 bis 100 Dollar (44 bis 88 Euro) pro Tonne für 2030 [Q10]. Ihr gehören unter anderem Ottmar Edenhofer, Ko-Chef des MCC und des Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung sowie Nicholas Stern von der London School of Economics an. 

Der Preis müsste dann allerdings bald steigen, um seine volle Lenkungswirkung zu entfalten. Schnell würde er dann auf ein Niveau von deutlich mehr als 100 Euro pro Tonne klettern. Nach dem Konzept des Vereins „CO2-Abgabe“ wären nach einem Start mit 40 Euro zehn Jahre später bereits 90 Euro erreicht – und auch danach würde sich der Preis um fünf Euro pro Jahr erhöhen [Q11]. In der Schweiz sind zurzeit 120 Franken (106 Euro) als Höchstsatz vorgesehen, ein Gesetzentwurf in den USA schlägt für 2030 eine Abgabe von 115 Dollar (101 Euro) pro Tonne vor und sieht auch das noch nicht als Endpunkt. 

Für Europa wiederum hat Edenhofer zusammen mit Christoph Schmidt, dem Leiter des Leibniz-Instituts für Wirtschaftsforschung RWI in Essen, eine Summe von 20 Euro für 2020 und 35 Euro für 2030 vorgeschlagen [Q12]. Das wirkt zunächst wenig konsistent, der Betrag soll aber lediglich als Mindestpreis beim Handel mit Emissions-Zertifikaten verankert werden, die Kraftwerksbetreiber und große Industriebetriebe kaufen müssen. Die beiden Ökonomen stellen sich allerdings vor, den Preis auch auf Treib- und Brennstoffe zu übertragen. Das sei aber „nur ein erster Schritt“, sagt Edenhofer.

Das Limit soll verhindern, dass die Preise für die Verschmutzungsrechte von ihrem momentanen Stand bei gut 21 Euro pro Tonne (Stand 4.2.2019) [Q13] wieder auf die einstelligen Werte fallen, die sie lange hatten. Wenn sich der Mindestpreis im europäischen Emissionshandel im Kreis aller Teilnehmer politisch nicht durchsetzen lasse, so Edenhofer, könne Deutschland vielleicht „in einer Pionier-Koalition etwa mit Frankreich und den Niederlanden“ vorangehen. Das habe dann auch Einfluss auf den ganzen Markt.

Welche Probleme die politische Durchsetzung machen kann, lässt sich auch beim Kampf gegen Subventionen auf fossile Energieträger erkennen. In vielen ärmeren Staaten zum Beispiel wird der Preis von Benzin mit staatlichen Mitteln niedrig gehalten, dort gibt es also sozusagen negative CO2-Preise. Reformen treffen oft auf großen Widerstand: In Nigeria [Q14], Bolivien [Q15] und Indonesien [Q16] gab es deswegen Unruhen, die Regierungen mussten teils zurückrudern. Doch selbst in Deutschland gibt es Subventionen auf fossile Brennstoffe. Die Braunkohle-Tagebaue sind zum Beispiel von der Förderabgabe auf unterirdische Rohstoffe befreit, das machte 2014 noch 270 Millionen Euro aus, wie das Umweltbundesamt in einer Analyse feststellte; hinzu kam 20 Millionen Euro für die unentgeldliche Wasserentnahme [Q17].

Ein Mann wartet an einer Tankstelle darauf, dass Tank seines Pick-Ups voll wird. In Brasilien tankten früher viele Autos Álcool, also aus Zuckerrohr gewonnenen Ethanol. Ein solcher Sprit wäre von einer CO2-Abgabe vermutlich (weitgehend) ausgenommen. Auch wenn der Anbau der Energiepflanzen in Monokultur selbst größere Umweltprobleme macht.
In Brasilien tankten früher viele Autos Álcool, also aus Zuckerrohr gewonnenen Ethanol. Ein solcher Sprit wäre von einer CO2-Abgabe vermutlich (weitgehend) ausgenommen. Auch wenn der Anbau der Energiepflanzen in Monokultur selbst größere Umweltprobleme macht.

Wo die CO2-Abgabe bereits gilt

Gut 50 Systeme gibt es schon, die einen Preis auf CO2 legen, stellte ein Autorenteam um Brigitte Knopf im Herbst 2018 im „Emissions Gap Report“ des Umweltprogramms der Vereinten Nationen fest [Q18]. Doch die Hälfte aller Treibhausgase entweichen in den 42 Industrie- und Schwellenländern, die zur OECD und/oder G20 gehören, außerhalb solcher Systeme. Und nur auf 10 Prozent des Ausstoßes wird eine Abgabe oder Steuer erhoben, die wenigstens dem Mindestpreis von 40 Dollar pro Tonne entspricht. Bezogen auf die Welt als Ganzes sind die Prozentsätze noch geringer. „Der Fortschritt ist schleppend“, stellen die Fachleute nüchtern fest. 

Eine Sorge von Politikern ist dabei oft, dass sie Industriebetriebe aus ihrem Land vertreiben, wenn sie CO2-Steuern einführen. Mit Fabriken in einem Land ohne eine solche Abgabe sichern sich die Besitzer quasi einen einbauten Wettbewerbsvorteil gegenüber einheimischer Konkurrenz, zumal die internationalen Frachtraten oft niedrig sind. „Carbon Leakage“ wird dieses Ausweichen der produzierenden Industrie genannt. Das Problem lässt sich im Denkmodell der CO2-Preise mit Grenzkontrollen und Zöllen lösen. Wer Güter aus einem Land ohne solche Gebühren importiert, soll den Aufschlag nachträglich bezahlen, während die einheimische Wirtschaft ihn beim Export der eigenen Waren erstattet bekommt. 

Ein solcher Ausgleich wird aber vermutlich als Handelshemmnis gesehen werden, in Zeiten von Freihandelsverträgen würde das eine zusätzliche Komplikation in den Verhandlungen bedeuten. Zudem, so merken Brigitte Knopf und ihre Kollegen an, wäre es für ein Land oft nicht einfach, den CO2-Ausstoß bei der Produktion in einem anderen Land präzise genug zu erfassen. Internationale Streitigkeiten wären also programmiert.

Internationale Beispiele

In vielen anderen Ländern haben Regierungen dennoch schon Abgaben auf CO2 beschlossen; die Modelle sind vielfältig. 

  •  Schweden erhebt schon seit 1991 eine Steuer auf Kohlendioxid [Q19], für 2019 hat sie den Wert von 1180 Kronen (114 Euro) pro Tonne festgelegt. Für den Liter Diesel macht das einen Aufschlag von 31 Euro-Cent pro Liter aus [Q20]. Das Geld fließt in den Staatshaushalt – das sei nur dort eine gute Idee, wo die Regierung großes Vertrauen ihrer Bürger genießt, warnen die Autoren einer Studie in Nature Climate Change [Q7]. 
  • Frankreich hat seit 2014 eine CO2-Abgabe, die zusammen mit den Energiesteuern  erhoben wird [Q21]. Anfangs betrug sie sieben Euro pro Tonne Kohlendioxid, und um diesen Betrag wurde die restliche Steuer damals gesenkt. Seither aber ist der Preis ohne weiteren Ausgleich auf gut 44 Euro pro Tonne gestiegen. Jetzt wollte die Regierung das Tempo der Erhöhungen forcieren und gleichzeitig den bisherigen Steuervorteil für Diesel schrittweise abbauen – ohne auf die sozialen Aspekte zu achten oder die Einnahmen an die Franzosen auf anderem Weg zurückzugeben. Das bildete nach Analyse vieler Beobachter den Anlass für die weit darüber hinaus greifenden Gelbwesten-Proteste gegen soziale Ungerechtigkeit [Q22]. 
  • Großbritannien hat einen nationalen Mindestpreis von 18 Pfund (24 Euro) für die Unternehmen beschlossen, die dem europäischen Zertifikatehandel unterliegen. Sie müssen die Differenz zwischen den Preisen an der Börse und dem Mindestpreis an das britische Finanzamt überweisen. Das hat nach einer Analyse für das House of Commons [Q23] sowie nach einer wissenschaftlichen Untersuchung [Q24] entscheidend dazu beigetragen, dass die Kohlekraftwerke im Königreich 2016 drei Viertel weniger Strom erzeugten als 2012. Schon 2025 soll der letzte Meiler vom Netz gehen, und ein Thinktank der regierenden Tories fordert, dieses Datum sogar vorzuziehen [Q25]. Der Brexit soll an all dem nichts ändern, versichern Politiker. Treib- und Brennstoffe weiter zu besteuern, ist nicht geplant; das eingenommene Geld wird auch nicht zu sozialen Zwecken umverteilt.
  • Acht weitere EU-Staaten von Finnland bis Portugal sowie Norwegen, Island und Liechtenstein haben nach einer Aufstellung des wissenschaftlichen Dienstes des Bundestags nationale CO2-Abgaben eingeführt [Q26]. Außerhalb von Europa erheben zum Beispiel Japan und Chile CO2-Steuern, in Argentinien, Südafrika, Kanada und Singapur sollen sie dieses Jahr starten, zeigt eine Übersicht der Weltbank [Q27]. 
  • Auch die Schweiz verlangt bereits seit 2008 eine CO2-Abgabe auf fossile Brennstoffe – aber nicht auf Benzin oder Diesel, das wird zurzeit diskutiert, dafür auf den Import mancher Autos [Q28]. Die Höhe wird nach einer klaren Regel automatisch festgesetzt: Sie bemisst sich am Fortschritt der Emissionssenkung. 2018 betrug sie bereits 96 Franken (85 Euro) pro Tonne Kohlendioxid. Wer den durchschnittlichen Bedarf für Heizung und Warmwasser mit Erdgas deckte, dürfte darum etwa 120 Franken (106 Euro) pro Person bezahlt haben. Heizen mit Öl kostete 170 Franken (150 Euro) [Q29]. Ein Drittel der Einnahmen fließt in einen Fonds, der die energetische Sanierung von Häusern mitfinanziert; dort können die Schweizer die Förderung eines Umbaus beantragen [Q30]. Jedes Jahr bekommen die Bürger aber auch einen Großteil ihrer Ausgaben ohne weiteren Einsatz zurück. Im vergangenen Jahr waren es 76 Franken (67 Euro) pro Kopf [Q31], die mit den Prämien der Grundversicherung verrechnet wurden, um den Verwaltungsaufwand zu minimieren (hinzu kamen 13 Franken aus einer Lenkungsabgabe, die den Ausstoß flüchtiger organischer Chemikalien verringern soll). Dieses Verhältnis von 120 Franken Kosten und 76 Franken Erstattung kann zum Beispiel verbessern, wer sparsamer heizt oder Holz, Strom und Umweltwärme nutzt. Die CO2-Abgabe hat dazu beigetragen, dass die Emissionen durch Brennstoff für Wärme in der Schweiz im Vergleich zu 1990 um ein Viertel gefallen sind, während der Treibhausgas-Ausstoß aus Kraftstoffen fürs Fahren praktisch konstant geblieben ist [Q32]. 
  • Mit einem ähnlichen Rezept beginnt in den USA inzwischen selbst die republikanische Partei, die politische Heimat von Präsident Trump und anderen Klimawandel-Leugnern, über einen Preis auf den CO2-Ausstoß zu debattieren. Dort haben die ehemaligen Außenminister George Shultz (im Kabinett Reagan) und James Baker (unter George Bush, dem älteren) mit anderen vorgeschlagen, zunächst 40 Dollar (35 Euro) pro Tonne zu verlangen. Das Geld soll in voller Höhe an die Amerikanern zurückfließen – als Klimadividende per Scheck, einmal pro Quartal [Q33]. Eine vierköpfige Familie könne so mit 2000 Dollar im ersten Jahr rechnen, so das sogenannte Climate Leadership Council. Dafür würden die Benzinpreise anfangs um etwa 38 Cent pro Gallone (sieben Euro-Cent pro Liter) ansteigen [Q34]. Abgeordnete aus beiden Parteien haben im November 2018 ein Gesetz mit einer ähnlichen Regelung im Repräsentantenhaus eingebracht [Q35]. Es muss allerdings dem neuen Kongress nun wieder vorgelegt werden, damit dieser überhaupt darüber debattiert. Große Chancen hat die Initiative vermutlich nicht, obwohl inzwischen die Demokraten das Repräsentantenhaus kontrollieren; spätestens im Senat wäre wohl Schluss.

Die Klimaschäden sind viel teurer

Keiner dieser Preise, die den Ausstoß von Treibhausgasen regulieren und möglichst vermindern oder verhindern sollen, spiegelt aber die Kosten der Schäden für Gesellschaften auf der ganzen Welt wider, die CO2 und Co. anrichten. Es gibt einen Unterschied zwischen Vermeidungs- und Schadenskosten. Ökonomen nennen letzteres oft die „Social Cost of Carbon“ (SCC). Dazu zählen die Aufwendungen für höhere Deiche, die volkswirtschaftlichen Kosten von Hitzewellen, aber auch die Ernteverluste in Deutschland oder Ländern in Afrika oder Asien. Eine neue Berechnung des Umweltbundesamts taxiert sie auf insgesamt 180 Euro pro Tonne für das Jahr 2016 und 205 Euro für 2030 [Q36]. 

In den USA galt unter der Regierung von Barack Obama ein Satz von 50 Dollar für das Jahr 2030. Er sollte es ermöglichen, die Kosten und den Nutzen von Gesetzen zum Energiesparen zu vergleichen: Neue Regeln, die im Jahr 2030 den Ausstoß von 100 Millionen Tonnen Kohlendioxid verhindert hätten, wären mit fünf Milliarden Dollar Gewinn verbucht worden und hätten mögliche Umsetzungs-Kosten von drei Milliarden Dollar also locker übertroffen.

Kein Wunder, dass die Trump-Regierung die SCC ziemlich schnell kassieren wollte. Dem stand aber die Rechtsprechung des Supreme Court entgegen, das Treibhausgase als Gesundheitsgefahr gesehen hatte, die der Staat regulieren darf. Mit allerlei Tricks versuchte der damalige Umweltminister Scott Pruitt den Wert auf einstellige Beträge zwischen ein und sieben Dollar zu drücken [Q37]. Und kurz danach stimmte das Repräsentantenhaus (damals noch fest in der Hand der Republikaner) auch noch dafür, das die Social-Cost-of-Carbon-Methodik bei einem Energie-und-Wasser-Gesetz ohnehin nicht angewandt werden dürfe [Q38].

Daher ist es eine ironische Wendung, dass die USA im Prinzip schon einen CO2-Preis von 50 Dollar haben – allerdings nur für das Zurückholen von Kohlendioxid aus der Atmosphäre [Q39]. Die Regelung 45Q des sogenannten Future Act verspricht Firmen eine Steuererleichterung, die CO2 bei der Verbrennung abfangen oder aus der Atmosphäre entfernen und dann permanent irgendwo ablagern, wo es nicht mehr als Treibhausgas wirken kann [Q40]. 

Oft ist damit ein Verpressen in tiefe Schichten des Erdreichs gemeint, aber die Regel gilt auch für eine der Lieblingsmethoden der Öl-Industrie: die Enhanced Oil Recovery. Die Firmen pressen schon lange CO2 in ihre Felder, um die letzten Reste Öl herauszutreiben, und bekommen nun zusätzliches Geld für die ohnehin lohnende Praxis [Q41]. Vermutlich hat dieser Umstand vielen Republikanern im US-Kongress die Zustimmung erleichtert. Schließlich dürfte ein Großteil der Subventionen an die Unternehmen der fossilen Rohstoffbranche gehen. 

In den USA verzichtet die Regierung also auf Einnahmen aus einer CO2-Abgabe, zahlt aber dennoch den ihrer Ansicht nach Bedürftigen Geld zurück. So verkehrt die Nation den Ratschlag der Ökonomen ins Gegenteil. Er lautet: Bei allen für alle Emissionen kassieren, und mit dem Geld soziale und wirtschaftliche Härten ausgleichen. 

Quellen

[Q1] Rechner auf den Webseiten des Vereins CO2-Abgabe

[Q2] Berechnung Durchschnitt Deutschland

[Q3] Interview Sigmar Gabriel im Tagesspiegel

[Q4] Umfrage zur Bereitschaft, einen CO2-Preis zu zahlen

[Q5] Abschlussbericht der Kohlekommission (pdf)

[Q6] Umweltministerin zweifelt, ob Strompreis steigen (Hamburger Abendblatt)

[Q7] Überblicks-Arbeit zu CO2-Abgaben in Nature Climate Change

[Q8] Politisches Schickal der CO2-Abgabe in Australien (ABC-News)

[Q9] SRU zu Klimaschutz bei einkommensschwachen Haushalten (pdf)

[Q10] Carbon Pricing Leadership Group

[Q11] Konzept des Vereins CO2-Abgabe

[Q12] Vorschlag Edenhofer/Schmidt für Mindestpreis

[Q13] Börsennotierung CO2-Zertifikate

[Q14] Benzin-Subventionen in Nigeria (Spiegel)

[Q15] Benzin-Subventionen in Bolivien (Zeit)

[Q16] Benzin-Subventionen in Indonesien (Deutsche Welle)

[Q17] UBA-Hintergrund-Papier zur Kohlewirtschaft

[Q18] UNEP Emissions Gap Report

[Q19] Schwedische Steuer auf Kohlendioxid

[Q20] Schwedischer Aufschlag von 31 Euro-Cent pro Liter Diesel

[Q21] Memo zur CO2-Bepreisung in Frankreich (pdf)

[Q22] Spiegel-Bericht über den Start der Proteste in Frankreich

[Q23] Analyse des Mindestpreis auf Emissionen für das House of Commons

[Q24] Studie in Nature Energy über den rapiden Wandel in Großbritannien (pdf)

[Q25] Guardian-Bericht über Vorstoß, den britischen Kohleausstieg vorzuziehen

[Q26] Aufstellung des wissenschaftlichen Dienstes des Bundestags

[Q27] Übersicht der Weltbank

[Q28] Schweizer CO2-Abgabe auf fossile Brennstoffe

[Q29] Berechnung Durchschnitt Schweiz

[Q30] Gebäudeprogramm der Schweiz

[Q31] Auszahlung Schweizer CO2-Abgabe (pdf)

[Q32] Entwicklung der Emissionen von Brenn- und Treibstoffen 

[Q33] Vorschlag einer Klimadividende in den USA

[Q34] Details der CO2-Bepreisung um US-Konzept

[Q35] Bericht über Gesetzesvorschlag November 2018

[Q36]  Neue Methodenkonvention für Umweltkosten des Umweltbundesamts

[Q37] SZ-Bericht über Versuche der Trump-Regierung, die CO2-Kosten kleinzurechnen

[Q38] Repräsentantenhaus setzt SCC-Berechnung aus (Washington Examiner)

[Q39] Erklärung der 45Q-Regelung

[Q40] Verabschiedung der 45Q-Regelung (Forbes)

[Q41] Die Wirkung von 45Q für die Enhanced Oil Recovery (pdf)

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