Für die deutsche Wissenschaft geht es jetzt ums Ganze

Bund und Ländern müssen sich am Freitag über 100 Milliarden Euro einigen. Jan-Martin Wiarda erklärt, um was es geht.

DIE WARNUNG DES DFG-Präsidenten war eindrücklich und doch irgendwie wolkig. Peter Strohschneider appellierte Bund und Länder, die Verhandlungen um die großen Wissenschaftspakte nicht an finanzpolitischen Winkelzügen und finanztechnischen Kompromissen scheitern zu lassen. Die angesprochenen Wissenschaftsminister werden es verstanden haben, doch viele Leser, die Strohschneiders Warnungen in der Freitagausgabe der FAZ fanden, dürften gerätselt haben. Welche Winkelzüge und finanztechnischen Kompromisse meinte der Chef von Deutschlands größter Forschungsförderorganisation?

Dass am 3. Mai Bund und Länder in der Gemeinsamen Wissenschaftskonferenz (GWK) ein mindestens 100 Milliarden Euro schweres Paktpaket vereinbaren wollen, das die Geschicke von Deutschlands Hochschulen und Wissenschaftseinrichtungen in den 2020er Jahren prägen wird, haben inzwischen die meisten mitbekommen. Ebenso, dass die Verhandlungen sich Anfang April festgefahren hatten.

Wie sehr sie auf der Kippe stehen, ist jedoch selbst den Beteiligten erst in den vergangenen Tagen und Wochen deutlich geworden. Weil jetzt auch alle informellen Versuche, vor den entscheidenden Treffen am Donnerstag und Freitag noch eine Verständigung herbeizuführen, gescheitert sind. Derzeit schätzen beteiligte Wissenschaftsminister die Chance auf eine Einigung am 3. Mai auf maximal 50 Prozent ein. "Es ist komplett offen, was passiert", sagt ein Ressortchef. "Das ist nichts, worauf irgendwer im Vorfeld gehofft hat."

Woran hakt es? Tatsächlich, wie Strohschneider es beklagt, einzig und allein am Geld. Ein Überblick. 

Wie "dynamisch" wird der Hochschulpakt?

Die Länder fordern weiter eine Dynamisierung des Hochschulpakt-Nachfolgeprogramms, das künftig "Zukunftsvertrag Studium und Lehre stärken" heißen soll. Mit "Dynamisierung" ist ein jährliches Plus gemeint – analog zum Pakt für Forschung und Innovation, der die außeruniversitären Forschungseinrichtungen und die Deutsche Forschungsgemeinschaft finanziert. Bundesministerin Anja Karliczek (CDU) hat das immer abgelehnt. Doch erst in der letzten offiziellen GWK-Staatssekretärssitzung am 5. April ist den Landeswissenschaftsministerien endgültig klar geworden, dass die Absage nicht Verhandlungstaktik war, sondern dass Karliczek sie ernst meint. 

Ihr Ministerium argumentiert prinzipiell: Für die Hochschulen seien nach der Verfassung vorrangig die Länder zuständig, der Bund mache schon mit der Verstetigung des bislang auf Zeit angelegten Hochschulpakts einen riesigen Schritt. Zur Wahrheit gehört allerdings auch, dass Karliczek offenbar den Eindruck hat, den Bundestagsfraktionen und dem Finanzministerium nicht mehr Geld abhandeln zu können für den Hochschulpakt als die angebotenen 1,88 Milliarden Euro pro Jahr.

Bundesbildungsministerin Anja Karliczek (CDU)
Bundesbildungsministerin Anja Karliczek (CDU)

Die Länder halten dagegen: Zumindest die SPD-Bundestagsfraktion habe eine Dynamisierung des Hochschulpakts ausdrücklich gefordert, darüber hinaus sei es widersprüchlich, wenn der Bund durch den neuen Hochschulpakt vor allem zusätzliche Dauerstellen fürs wissenschaftliche Personal schaffen wolle, aber dann die Länder auf den absehbaren Tarifsteigerungen allein sitzen lassen wolle. 

Dem BMBF ist es derweil mit der Nicht-Dynamisierung so ernst, dass Karliczeks Staatssekretär Georg Schütte in den Verhandlungen angeboten hatte, im Gegenzug für die Einwilligung der Länder bei praktisch allen anderen noch offenen Streitfragen die Länderposition zu übernehmen.

Womit die Verteilung der Hochschulpakt-Gelder nach den von den Ländern gewünschten drei Parametern (20 Prozent Studienanfänger, 60 Prozent Studierende in der Regelstudienzeit plus zwei Semester, 20 Prozent Absolventen) laufen könnte – und auch die Übergangsregelung zwischen dem alten und neuen Pakt könnte dem mühsam zwischen den Ländern ausgehandelten Kompromiss entsprechen.

Das BMBF hatte zwischenzeitlich einen zusätzlichen Parameter "unbefristetes wissenschaftliches Personal" vorgeschlagen und eine andere prozentuale Verteilung – doch auch dieses beides würde sich Karliczeks Ministerium abverhandeln lassen, dazu auch das von den Ländern strikt abgelehnte Bonusprogramm, demzufolge der Bund einen bestimmten Anteil der Hochschulpakt-Gelder erst auszahlen wollte, nachdem die Länder gezeigt haben, dass sie gut mit den bereits überwiesenen Bundesmitteln umgegangen sind.

Offen war zuletzt zum Beispiel auch noch, ob die privaten Hochschulen bei der Berechnung der Hochschulpakt-Mittel einbezogen und dann auch bedacht werden, was der Bund wollte und die Länder nicht. Doch auch dieser Konfliktpunkt scheint nachrangig aus Sicht des Bundes, insofern die Dynamisierungsfrage geklärt ist. 

Wie es am Donnerstag und Freitag weitergehen könnte? Dazu gleich mehr. Zunächst zum zweiten großen Brocken, dem Pakt für Forschung und Innovation.

Welcher Pakt-"Schlüssel" ist der richtige?

Karliczeks Ministerium hat zuletzt den Ländern noch einmal ein unmissverständliches Signal geschickt: Die Wissenschaftspakte werden nur alle drei zusammen beschlossen oder gar nicht. Die Länder konnten sich nämlich auch vorstellen, zunächst nur den Hochschulpakt und den Qualitätspakt Lehre zu vereinbaren und den Pakt für Forschung und Innovation (PFI) später. Aus einem nachvollziehbaren Grund: Während der Bund beim Hochschulpakt in der Defensive ist, sind die Länder es beim PFI. Doch genau deshalb will Karliczek logischerweise über den PFI zusätzlichen Druck aufbauen, damit die Länder auch beim neuen Hochschulpakt und beim Nachfolger des bisherigen Qualitätspakt Lehre zu Kompromissen bereit sind.

Der GroKo-Koalitionsvertrag sieht vor, in der nächsten, der vierten, Paktphase zu den "bewährten Bund-Länder-Schlüsseln" zurückzukehren. Dazu muss man wissen, dass der Bund sich 2014 angesichts der Finanznot der Länder bereit erklärt hatte, vorübergehend allein den jährlichen PFI-Zuwachs von drei Prozent zu bezahlen. Wodurch sich über die Jahre die Anteile erhöht haben, die das BMBF für die einzelnen Organisationen aufbringen muss. Bis 2015 waren das bei Helmholtz zum Beispiel 90 Prozent und bei der Max-Planck-Gesellschaft 50 Prozent, inzwischen liegen beide Werte deutlich höher. 

Karliczek fordert nun mit Verweis auf den Koalitionsvertrag eine sofortige Rückkehr zu den alten Schlüsseln. Was bedeuten würde, dass sich der Finanzierungsanteil der Länder auf einen Schlag um fast 400 Millionen Euro im Jahr erhöhen würde. Außerdem müssten die Länder in den kommenden Jahren deutlich mehr vom jährlichen Plus bezahlen. Was von 2021 bis 2025 insgesamt 2,178 Milliarden Euro Zusatzkosten für die Länder bedeuten würde. Unmöglich, sagen die Wissenschaftsminister. Auch weil ihnen ihre Finanzminister im Rücken sitzen, die klar gemacht haben: Die Rückkehr zu den alten Schlüsseln kommt gar nicht in Frage.

Und genau hier setzt nun die Alles-oder-nichts-Strategie des Bundes an. Das Motto: Ohne PFI-Abschluss auch keinen Hochschulpakt und keinen Qualitätspakt Lehre.

Was wäre eigentlich, wenn so ein vertragsloser Zustand einträte? Für die Außeruniversitären hat DFG-Präsident Strohschneider in der FAZ am Freitag die Antwort gegeben: Dann bräche die Finanzierungsgrundlage der außeruniversitären Forschung zusammen. Das mag ein wenig drastisch formuliert sein, aber fest stünde: Es würden sofort die alten Finanzierungsschlüssel gelten, womit wiederum die 400 Millionen Euro fällig würden. Und noch dazu zum Beispiel für jedes Leibniz-Institut einzeln Budget-Verhandlungen geführt werden müssten. 

Ob die Länder überhaupt die 2,18 Milliarden Euro zusätzlich für einen Pakt nach Bundes-Geschmack finanzieren könnten, ist eine offene Frage. Einige Finanzminister haben bereits ausgerechnet, dass sie ein vertragsloser Zustand kurzfristig teurer, mittelfristig aber deutlich billiger käme. Sicher ist dagegen schon jetzt, dass die internationale Blamage des Wissenschaftsstandortes Deutschland komplett wäre. In den vergangenen Jahren galt die Bundesrepublik aufgrund ihrer verlässlichen und großzügigen Forschungsfinanzierung (im Gegensatz zur mageren Hochschulfinanzierung) auch im Ausland als vorbildlich. Was übrigens ziemlich viel mit Kanzlerin Merkel zu tun hatte, deren politischer Einfluss zuletzt rapide gesunken ist. 

Allein schon, dass über einen solchen vertraglosen Zustand spekuliert wird, zeigt indes, wie dramatisch sich die Verhandlungen festgefahren haben. Doch gab es zuletzt bei der künftigen Finanzierung der Außeruniversitären Anzeichen für eine mögliche Verständigung. Ob die allerdings Strohschneider gefallen würde? Viel eher erklären sich seine FAZ-Warnungen vor "finanzpolitischen Winkelzügen und finanztechnischen Kompromissen" mit seinen Befürchtungen, dass es genau zu einer solchen Verständigung kommen könnte. Auch dazu gleich mehr. Doch vorher noch zum Qualitätspakt Lehre. 

Wieviel ist den Ländern die "Innovation in der Hochschullehre" wert? 

Wie beim Hochschulpakt und beim PFI hatte ich auch beim Nachfolgeprogramm des Qualitätspakts Lehre in den vergangenen Wochen häufiger über die geplante Architektur berichtet. Die neue Bund-Länder-Vereinbarung soll den Titel "Innovation in der Hochschullehre" tragen, und ihre Grundzüge ist nicht mehr umstritten zwischen Bund und Ländern.

Es soll mehrere Förderlinien geben, um "Projekte mit zukunftsweisendem Charakter" zu ermöglichen, dazu den "Austausch und die Vernetzung relevanter Akteure" und den "Wissenstransfer für einen breiten Anwenderkreis". Die Auswahl der geförderten Projekte soll "wissenschaftsgeleitet" ablaufen, alle Hochschulen und Hochschultypen sollen antragsberechtigt sein, auch private Hochschulen sollen, wenn auch nicht für alle, so doch für einen Teil der Förderlinien in Frage kommen. Solange eine Hochschule Antragstellerin ist, können im Verbund zum Beispiel auch außeruniversitäre Forschungseinrichtungen Mittel erhalten. Es ist möglich, dass Hochschulen, die laufende Projekte im Qualitätspakt Lehre haben, sich neu bewerben.

Der Germanist Peter Strohschneider ist seit 2013 Präsident der Deutschen Forschungsgemeinschaft.
Der Germanist Peter Strohschneider ist seit 2013 Präsident der Deutschen Forschungsgemeinschaft.

Am wichtigsten ist aber, dass es wie vom Wissenschaftsrat gefordert eine "eigene Organisationseinheit" (Formulierung im Entwurf der Bund-Länder-Vereinbarung) geben soll inklusive einer eigenen Geschäftsstelle. Um den Ländern entgegenzukommen, die eine eigenständige Institution für die Lehre abgelehnt hatten, wird die "Organisationseinheit" rechtlich unselbstständig und unter dem Dach einer bestehenden Organisation angesiedelt – allerdings inhaltlich und von der Governance her komplett von dieser unabhängig. Ein klassischer, in seiner Umsetzung jedoch nicht unkomplizierter Kompromiss.

Es kursieren bereits Gerüchte, welche Organisation als "Dach" in Frage kommen könnte – die Hochschulrektorenkonferenz, da sind sich die meisten Experten einig, tut es nicht. Spannend wird sein, was passiert, wenn sich keine geeignete Institution finden sollte – wird die "Organisationseinheit" dann doch selbstständig? Auf keinen Fall, sagen die Länder. Der Bund wäre da offener.

Wo es noch Streit gibt? Eigentlich wieder nur noch beim Geld. Der Bund will 100 Millionen Euro pro Jahr geben – aber nur, wenn die Länder den gleichen Betrag oben drauf legen. Die Länder sagen, das wollen sie nicht, können sich aber gleichwohl eine geringere Beteiligung an den Kosten (zum Beispiel 25 Prozent) vorstellen. Die Regelung, wer wieviel zahlt, hängt für den Bund wiederum mit der Frage zusammen, wer wieviel in der neuen "Organisationseinheit" zu sagen hat. Gleiche Mitbestimmung will das BMBF den Ländern auch nur bei paritätischer Mitfinanzierung zugestehen – die Länder bestreiten den automatischen Zusammenhang zwischen Finanzierung und Governance.

Und was passiert jetzt am Freitag?

Wenn die Einigungschancen laut einiger Wissenschaftsminister derzeit bei maximal 50 Prozent liegen, hat das auch damit zu tun, dass mittlerweile die Finanzminister engagiert mitmischen. Und die sind noch weit weniger zu Kompromissen bereit als ihre Kollegen aus dem Wissenschaftsressort. 

Vor dem Treffen wollen die Landesfinanzminister nochmal in eigener Runde ihre Positionen abstecken, und auch bei der GWK werden gleich mehrere von ihnen mit am Tisch sitzen. Was absolut unüblich ist. Sogar bei den obligatorischen Vorbesprechungen, zu denen sich die Länder getrennt nach Parteilagern (SPD-regiert versus unionsregiert) am Donnerstag treffen, sind die Finanzer dabei.

Trotzdem ist ein gewisser Optimismus angebracht. Alle Unterhändler wissen, dass ein Komplett-Scheitern der Verhandlungen ein fatales Signal wäre und nach dem Hin und Her um den Digitalpakt den Föderalismus-Frust in der Öffentlichkeit weiter erhöhen würde. Nicht ausgeschlossen ist zwar, dass die GWK sich am Freitag nochmal vertagt, aber dass sie bis zur Konferenz der Ministerpräsidenten mit der Bundeskanzlerin im Juni ein Ergebnis vorlegen müssen, gilt als ausgemacht. Nach der klaren Ansage des BMBF ist ebenfalls äußerst wahrscheinlich, dass alle drei Pakte zusammen beschlossen werden. Aber wie? Was könnten mögliche Kompromisslinien sein?

Eine neue kursiert seit vergangener Woche: Der Bund wäre offenbar bereit, beim Pakt für Forschung und Innovation die Anpassung an die alten Finanzierungsschlüssel auf sieben Jahre zu strecken, was die Schlüsselanpassung für die Länderfinanzminister deutlich günstiger machen würde. Allerdings um einen hohen Preis: Weil der Bund nicht mehr Geld ausgeben will als geplant, müsste das jährliche Plus für die Außeruniversitären geringer ausfallen. Statt drei Prozent wären dann noch 2,5 Prozent oder weniger drin.

Und ob dieses Angebot den Ländern reicht, ist fraglich. Sieben Jahre ginge einigen immer noch zu schnell, sie favorisieren zehn. Deutlich günstiger käme die Länder noch ein sogenanntes "Mischmodell". Demzufolge würden die Finanzierungsanteile, wie sie 2020 zwischen Bund und Ländern bestehen, belassen und lediglich die Pakt-Aufwüchse der folgenden Jahre nach den alten Schlüsseln berechnet. Wenn man das Plus dann noch auf 2,5 Prozent beschränken würde, käme das für die Länder auf ein für die Finanzminister akzeptables Niveau heraus. Allerdings nur für die Länderfinanzminister. Denn Karliczeks Kabinettskollege Olaf Scholz müsste in diesem Fall immer noch erheblich mehr zahlen als geplant. 

Es sind sicher auch diese Überlegungen, die zu Strohschneiders FAZ-Warnung führten. Stand heute ist dennoch gut möglich, dass Bund und Länder genau so handeln und am Freitag einen PFI mit deutlich weniger als drei Prozent jährlichem Zuwachs verkünden werden. 

Einige Wissenschaftsminister wollen den Bund parallel dazu bewegen, ein paar Zehntel Prozent PFI-Wachstum zu den Hochschulen zu verschieben. So dass es am Ende zwar möglicherweise kein jährliches Plus beim Hochschulpakt gäbe, aber immerhin eine einmalige Erhöhung mitten in der Programmlaufzeit, 2024 oder 2026 zum Beispiel. So dass zumindest ein wenig Dynamik oder, um mit dem BMBF zu sprechen, "Substanzerhalt" beim Hochschulpakt drin wäre.

Grundsätzlich ist man in Karliczeks Ministerium offenbar noch zu einigen Verschiebe-Manövern zwischen den Pakten bereit, solange insgesamt nicht mehr Bundesgelder fließen als geplant. Hilfreich ist dabei sicherlich auch, dass die Länder wohl ihrerseits damit einverstanden sind, zumindest einen Teil der Kosten beim Qualitätspakt-Nachfolger zu übernehmen.

Ende der wissenschaftspolitischen Expansionsphase?

Klar scheint indes: In besten Falle wird das GWK-Ergebnis von der Wissenschaft und den Hochschulen als gerade noch akzeptables Sparpaket aufgefasst werden.

Was insofern schade ist, weil bei dem unschönen Finanzgerangel kaum noch jemand die ganze Reihe kluger Pakt-Neuerungen wahrnehmen wird, die in dem Paket stecken. Die Verpflichtungserklärungen zum Beispiel, die alle 16 Länder einzeln eingehen sollen, um die Hochschulpakt-Ziele entsprechend ihrer eigenen Möglichkeiten und Bedingungen zu erreichen. Indem sie aus einem gemeinsam mit dem Bund aufgestellten Maßnahmenkatalog die jeweils für sie passenden auswählen und mit dem Bund und untereinander abstimmen. Und dann auch noch mit Ziel- und Kennzahlen unterlegen. Alle Verpflichtungserklärungen werden zudem veröffentlicht. So viel Transparenz war nie.

Nicht weniger lobenswert ist, dass die Länder sich beim Qualitätspakt-Nachfolgeprogramm durchringen konnten, nahezu vollständig auf die Bundeslinie einer "eigenen Institution" für die Lehre einzuschwenken, wie der Wissenschaftsrat sie seit langem empfiehlt. Dass die "Organisationseinheit" nicht rechtlich eigenständig sein wird, ist fast schon vernachlässigbar, weil sie alle Funktionen der unabhängigen Institution erfüllen wird. Und weil sie den dauerhaften Innovationswettbewerb, den Transfer in die Breite und die Idee einer Austauschplattform zusammenbringt. 

Auch beim neuen Pakt für Forschung und Innovation wird es neue Formen der Rechenschaftslegung geben, auch hier werden die Forschungsorganisationen stärker in die Pflicht genommen als bislang. Was ebenfalls gut und richtig ist. 

Und doch, wenn nicht noch ein kleines Wunder geschieht und die Finanzminister (von Bund und Ländern!) bis Freitag zu mehr Großzügigkeit bewegt werden können, könnte das große Pakt-Paket in seinem finanzpolitischen Klein-Klein vor allem zum Ausdruck eines Prioritätenwechsels werden, zum Symbol für das Ende einer anderthalb Jahrzehnte andauernden wissenschaftspolitischen Expansionsphase, das sich schon lange vor dem aktuellen Konjunktureinbruchs angedeutet hatte. 

Angst vor spontanen Wendungen in letzter Minute

Einige Wissenschaftsminister hoffen freilich immer noch, dass es Karliczek gelingt, in Gesprächen mit Scholz ihren Finanz-Spielraum zu erweitern. Sie werfen der Ministerin vor, bislang nicht forsch und ehrgeizig genug für die Finanzierung der Pakte gekämpft zu haben. Am Wochenende immerhin hat Karliczek noch einmal die Stimme erhoben (siehe Kasten). Die Vorwürfe ihrer Länderkollegen werden auch dadurch ein wenig hohl, dass die Landesfinanzminister es sind, die beim PFI auf der Bremse stehen. Weshalb viele Ressortchefs zurzeit an zwei Fronten verhandeln: mit Karliczeks BMBF und mit ihren eigenen Finanzministern. 

Wie genau die GWK-Vereinbarungen am Ende aussehen werden, lässt sich jedoch nicht nur wegen der Anwesenheit der Finanzminister schwer prognostizieren. Überraschende Dynamiken sind vor allem auch noch während des sogenannten Kamingesprächs möglich, zu dem sich die GWK-Minister traditionell am Vorabend der offiziellen Sitzung treffen. Hier wird abseits des Protokolls verhandelt und gefeilscht, und alle rechnen damit, dass die Minister bis tief in die Nacht zusammensitzen werden. Vor der Tür werden ihre Abteilungsleiter und Staatssekretäre hocken, um sofort zur Stelle zu sein, wenn plötzlich neue Ideen und Modelle auf dem Tisch liegen. Deren Konsequenzen müssen dann in Minutenschnelle durchgerechnet werden. 

Diese spontanen Wendungen in letzter Minute sind es, vor denen sie in den Wissenschaftsministerien am meisten Angst haben. Weil dann die lange vorbereiteten Strategien versagen und allein die Chefs das letzte Wort haben. 

 Bis dahin wird auf allen Seiten gepokert. Sogar von der Geschäftsstelle der Gemeinsamen Wissenschaftskonferenz. Die hat nämlich schon mal zur Pressekonferenz am Freitag eingeladen, ins Berliner Bundesratsgebäude, wo die GWK sich trifft. Um 14 Uhr soll dort Anja Karliczek auf dem Podium sitzen, neben ihr Bremens Wissenschaftssenatorin Eva Quante-Brandt. Irgendwas, so die Hoffnung der GWK, werden sie dann schon zu verkünden haben. 

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